D66 wil dat scholen baas in eigen huis zijn. Nu heeft voor het openbaar onderwijs nog de gemeente de leiding. Dit leidt niet alleen tot dubbele petten. Een voorbeeld: De gemeente heeft grond en wil dat duur verkopen aan projectontwikkelaars, maar moet als schoolbestuur ook scholen bouwen op een centrale plek in de wijk. Het geeft docenten en ouders ook niet de mogelijkheid om vanuit ieders verantwoordelijkheid zelf te bepalen welke onderwijsvorm goed is voor het kind.

D66 is daarom voor een vergaande verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Met een startnotitie van Ben Emans, kandidaat voor de gemeenteraadsverkiezingen, geeft D66 een aanzet voor de discussie in de gemeenteraad. Emans wijst daarbij op de voordelen van verzelfstandiging maar laat ook zien welke valkuilen het gemeentebestuur moet omzeilen.

Echte verzelfstandiging van Openbaar Onderwijs betekent verzelfstandiging op schoolniveau^[1]

(bijdrage aan de discussie in de gemeente Groningen over de verzelfstandiging van het Openbare Onderwijs) Door Ben Emans[2], 22 februari 2006

Na de nodige consultaties van betrokkenen, en discussies in de raadscommissie voor Onderwijs en Cultuur, laatstelijk op 8 februari 2006, heeft de Gemeente Groningen ervoor gekozen om het pad van verzelfstandiging van het lokale Openbare Onderwijs op te gaan. De gemeente houdt straks op schoolbestuur te zijn. Schoolbestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden zullen worden overgedragen aan een nieuw, zelfstandige opererend orgaan. Voor dat laatste bestaan verschillende juridische mogelijkheden, waartussen nog moet worden gekozen. In augustus 2007, zo is het plan, dus met nog anderhalf jaar te gaan, moet er in de gemeenteraad een besluit vallen over de te kiezen verzelfstandigingsformule. In het onderstaande wil ik een bijdrage leveren aan deze besluitvorming. Daarbij ga ik niet in op de verschillende juridische opties die er liggen. In mijn ogen is dat een bijkomstigheid en is er een fundamentelere kwestie aan de orde, waar het onderwijsveld en de gemeente het eerst over eens zouden moeten worden, voordat ze zich in verzelfstandigingsavonturen gaan storten. Het gaat om de kwestie hoever de verzelfstandiging moet gaan, ofwel hoever bevoegdheden en verantwooordelijkheden gedecentraliseerd dienen te worden. In de discussies over verzelfstandiging heet het dat het erom gaat ‘de gemeente op afstand te zetten’. En om dat te bereiken zou er dan tussen de gemeente en de schooldirecties een nieuwe instantie geschoven moeten worden, waarna gemeentelijke bevoegdheden aan die instantie worden overgedragen. Ik durf te voorspellen dat verzelfstandiging langs deze lijnen heel veel tijd, geld en energie zal kosten, zonder dat iemand er uiteindelijk iets mee opschiet, simpelweg omdat het voor de bedrijfsvoering binnen de scholen allemaal niets uitmaakt. Het doel van Openbaar Onderwijs, daar is iedereen het over eens, is dat er goed algemeen toegankelijk onderwijs gegeven wordt, met inachtneming van wat ouders en leerlingen ervan verwachten. Het is de taak van schooldirecties en leerkrachten om dat waar te maken. Ook dat zal iedereen beamen. Minder uitgekristalliseerd zijn de ideeën over wat de beste manier is om die directies en leerkrachten aan te sturen, en dat is een punt dat de kern van de verzelfstandigingsdiscussie raakt. Dat is ook precies het punt dat ik hier onder de loupe wil leggen. Ten behoeve van het aansturen van directies en leerkrachtenteams hebben we, enigszins schematiserend gesteld, de keuze uit twee organisatiestructuren. De ene is die van de klassieke bureaucratie, de andere is die van wat wel genoemd wordt de netwerkorganisatie. De bureaucratische structuur berust op twee peilers: een zware top en een omvangrijk ondersteunend, zeg maar ambtelijk apparaat. De top bepaalt verregaand het beleid. Hij neemt daartoe besluiten op financieel, personeel, materieel en werkinhoudelijk vlak, waarna het aan de directies is om ervoor te zorgen dat hun medewerkers zich daaraan conformeren. Het ondersteunend apparaat, op zijn beurt, neemt veel taken van de top en de directies over, doordat het voor allerlei zaken richtlijnen en procedures ontwerpt, en deze in werking stelt, of erop toeziet dat ze nageleefd worden. Heel anders is het gesteld in de netwerkorganisatie. Daar hebben we een lichte top, en zijn het primair de directies die werk maken van beleidsontwikkeling. Verder is er in zo’n organisatie niet of nauwelijks een centraal ondersteunend apparaat: voor zover mogelijk wordt de ondersteuning op decentraal niveau geregeld. Het mag duidelijk zijn dat ik hierboven twee uitersten beschreven heb, op een dimensie die loopt van gecentraliseerd naar gedecentraliseerd, van bureaucratisch naar onbureaucratisch. De praktijk laat altijd tussenvormen zien, en dat geldt natuurlijk ook voor de huidige bestuurssituatie bij het Openbaar Onderwijs in Groningen. Maar daar gaat het wel, overduidelijk, om een tussenvorm die heel dicht in de buurt van het bureaucratische uiteinde van de bovengenoemde dimensie ligt. Wie dat niet herkent heeft geen idee hoever je kunt gaan in de richting van het andere uiteinde (en hoever er in moderne organisaties ook gegaan wordt wat dat betreft). De kwestie die ik hier aan de orde stel is hoe dat in de toekomst moet zijn, dat wil zeggen, wáár we straks, met de verzelfstandiging van het Openbaar Onderwijs, moeten gaan zitten op de dimensie bureaucratisch-onbureaucratisch. Op goede gronden (daar kom ik straks op terug) geloof ik dat er alle reden is om verregaand te de-bureacratiseren, en dat betekent dus: drastisch af te wijken van de bestaande praktijk. Zelfs als ik daar maar een heel klein beetje gelijk in heb, heeft dat consequenties voor de verzelfstandigingsdiscussie. Want het zou betekenen dat we niet kunnen volstaan met het overdragen van het gemeentelijke takenpakket naar instantie A of B. Dat zou oude wijn in nieuwe zakken zijn. En laat niemand zo naief zijn om te denken dat het straks aan die A- of B-instantie is om te bezien hoever er gedebureaucratiseerd en gedecentraliseerd kan worden. Als de gemeenteraad straks voor een verzelfstandigingsformule kiest, legt ze daarmee impliciet of expliciet de begincondities voor de nieuwe bestuursstructuur vast, en als ze niet uitkijkt komt dat gewoon neer op continuering van de bestaande condities, zodat we nog jaren verzekerd zijn van continuering van de bestaande situatie. Waarom een pleidooi om drastisch te de-bureaucratiseren? Zoals gezegd, het schoolbestuur van het Openbaar Onderwijs moet ervoor zorgen dat de directies samen met hun leerkrachten waar maken waar het Openbaar Onderwijs voor staat: algemeen toegankelijk onderwijs leveren, met inachtneming van wat ouders en leerlingen ervan verwachten. De vraag is hoe je je, als bestuur, van die taak kwijt. In een gedebureaucratiseerde situatie zou het schoolbestuur zich laten leiden door het principe van ‘slechts op hoofdlijnen sturen’. Dat adagium wordt nu ook al graag in de mond genomen, maar erg radicaal wordt het nog niet toegepast. Ik geef een aantal voorbeelden van wat ‘slechts op hoofdlijnen sturen’ impliceert: · Geld voor ICT-voorzieningen gaat direct naar de schooldirecties, het is aan hen om te bepalen wat ze daarmee doen, en of ze wel of niet meedoen met een centrale voorziening. · Het is aan directies om te bepalen of en hoe hun scholen onderwijsinhoudelijk samenwerken met andere scholen, en welke scholen dat dan betreft, binnen of buiten het Openbaar Onderwijs, en binnen of buiten de gemeente. · Elke school ontwikkelt haar eigen methodes voor leerling- en ouderparticipatie, om daarmee optimaal aan te kunnen sluiten bij de verwachtingen van deze ‘cliënt-groepen’. · Elke school heeft haar eigen manier om te werken aan het meten en bevorderen van de kwaliteit van het gegeven onderwijs, en van de gehele dienstverlening. · Het is aan de scholen om te bepalen of er samengewerkt wordt met instanties als welzijnsinstellingen, schooladviesdiensten en culturele instellingen.

· Scholen kunnen werken met eigen functies en bijbehorende functie-omschrijvingen voor het personeel; in die zin voeren ze een eigen personeelsbeleid. Het zijn slechts voorbeelden, waarvan sommige, maar lang niet alle, binnen de huidige praktijk misschien al enigszins herkenbaar zijn. Bij elkaar geven ze een indruk van wat de voordelen zijn van de-bureaucratisering. Ik noem er drie. De eerste is dat de hele dienstverlening door de scholen maximaal afgestemd kan worden op wat er in de lokale situatie van elke school nodig is. Centrale sturing verdwijnt, waarmee energie en ruimte ontstaat voor fijnafstemming op de lokale omstandigheden, ruimte voor creatief en intelligent werken aan onderwijskwaliteit en ‘klantgerichtheid’. De tweede is dat het voor leerkrachten een feest is, om binnen de overzichtelijkheid van hun eigen school, en ongehinderd door ingewikkeldheden afkomstig van elders, aan hun professionele ambities vorm te kunnen geven. En de derde is dat het allemaal efficiënter, zeg maar goedkoper, wordt: centrale diensten treden terug, voor zover de scholen zelf niet het initiatief nemen om ze op te richten. Ik wil nog even ingaan op een aantal voor de hand liggende tegenwerpingen tegen decentralisatie- en de-bureaucratiserings-ideeën. De aller-voor-de-hand-liggendste is dat die ideeën de deur openzetten voor anarchie. Als alle scholen hun eigen gang kunnen gaan, hoe dan te voorkomen dat er geen slechte dingen gebeuren? Controle moet er toch zijn. Mijn reactie is: natuurlijk moet die controle er zijn, maar die blijft er ook heus wel. Voor een enorm deel blijft die controle trouwens in handen van de gemeente, welke juridische constructie er straks ook gekozen wordt; wat dat betreft valt het wel mee met het beoogde op afstand zetten van de gemeente. De gemeente kan bijvoorbeeld een school opheffen, als het gegeven onderwijs politiek niet meer wenselijk is. En de gemeente houdt een vinger in de begrotingspap. Verder hebben de directies natuurlijk altijd een verantwoordingsplicht ten overstaan van hun bestuur, hoe dat er ook uit gaat zien straks, en kunnen ze van hun taak ontheven worden als ze die plicht niet waarmaken met hun team. Controle genoeg dus. Het uitgangspunt echter is het vertrouwen dat in de directies gesteld wordt, vertrouwen dat zij met hun team beter dan wie dan ook kunnen uitvinden hoe hun onderwijs het best kan worden ingericht. Geen wantrouwen, maar vertrouwen. Een andere tegenwerping is, dat er de laatste jaren al zoveel gedaan is op het gebied van decentralisering, en dat bij voorbeeld met de WMOO, de Werkmaatschappij Openbaar Onderwijs, het schoolbestuur toch al veel dichter bij de scholen gekomen is. Dat er, met andere woorden, geen reden is om het over debureaucratisering te hebben. Deze tegenwerping berust echt op een misverstand. Het is waar dat de WMOO de directies volop betrekt bij het ontwikkelen van gemeenschappelijk beleid, en dat is natuurlijk een centralisatie-graadje lager dan wanneer datzelfde beleid top-down zou worden afgekondigd. Maar intussen wordt er wel gewerkt aan dat gemeenschappelijke beleid, of scholen daar nu om verlegen zitten of niet. Natuurlijk, sommige dingen kunnen alleen maar centraal opgepakt worden, denk alleen maar aan het verdelen van het totaal beschikbare geld over de afzonderlijke scholen. Als straks de lumpsum-financiering van kracht wordt moet die ene lompe som opgesplitst en verdeeld worden. Daar heb je een hoger orgaan voor nodig. Er blijft altijd een aantal school-overstijgende beleidskwesties, waar alleen zo’n hoger orgaan mee aan het werk kan gaan. Maar de kunst is dat aantal minimaal te houden, en dat betekent in ieder geval een aanzienlijke reductie ten opzichte van de huidige praktijk. Meer dan over de keuze voor juridische vorm X of Y, zal de gemeenteraad straks moeten gaan nadenken over dat minimale pakket van schooloverstijgende zaken. Dat zou zo maar eens heel anders kunnen uitpakken dan wat we nu gewend zijn. Nog een andere tegenwerping: die hele kwestie van centralisatie en decentralisatie, die ligt toch heel anders in het voortgezet onderwijs, met zijn grote scholengemeenschappen, dan in het basisonderwijs, met zijn vaak kleine schooltjes. Om het niet nodeloos gecompliceerd te maken heb ik in het voorgaande geen onderscheid gemaakt tussen voortgezet onderwijs en basisonderwijs, terwijl er bestuurstechnisch inderdaad enorme verschillen zijn tussen beide sectoren. Het aardige van de decentralisatie-gedachte is echter dat we ophouden te denken dat gelijke monikken gelijke kappen moeten dragen, ofwel dat het hele Openbaar Onderwijs over een kam geschoren moet worden. Ik denk, dat de noodzaak van decentralisatie vele malen groter is in het voorgezet onderwijs dan in het basisonderwijs. Niets let de gemeenteraad om dat verschil ook tot uitdrukking te laten komen in de uit te werken verzelfstandigingsformule, of verzelfstandigingsformules: misschien komt er voor het voortgezet onderwijs wel iets heel anders uit de bus dan voor het basisonderwijs. Tot slot nog deze tegenwerping: hoe zit het met het democratisch bewaken van het onderwijsbeleid? Of meer specifiek: is het schoolbestuur-nieuwe-stijl niet juist bedoeld om de stem van de ouders door te laten klinken in dat beleid? En krijg je met dat gedecentraliseer niet dat diezelfde ouders overgeleverd worden aan een eigenzinnige directie of een eigenzinnig leerkrachtenteam? Moet je, met andere woorden, niet een schoolbestuur hebben dat zich sterk met de onderwijsinhoud bemoeit, juist om te zorgen dat er wat terecht komt van de invloed van ouders? Het is een tegenwerping die logisch klinkt. Maar daarmee is ze niet realistisch, integendeel. Ouders willen, terecht, invloed hebben op hoe het er op de school van hun kinderen aan toegaat. Wat dat betreft zijn ze echter het beste af in een gedecentraliseerde situatie, want daarin heeft de schooldirectie alle ruimte om zich in te laten, en wel dagelijks, met de specifieke wensen die binnen het ouderpubliek leven. Op die, meer informele dan formele, manier komt waarlijke ouderinvloed tot stand. De invloed van ouders in een gecentraliseerde opzet daarentegen bestaat slechts op papier. Iets als een grootste gemene deler van ouderwensen zal misschien meegewogen worden bij het opstellen van algemene beleidslijnen, die ooit eens min of meer herkenbaar worden in de onderwijspraktijk, maar of ouders daar nou een democratisch gevoel van krijgen is de vraag. De verzelfstandigingsdiscussie biedt kansen om het zover te laten komen dat schooldirecties en leerkrachten, in samenspraak met ouders en leerlingen, kunnen bouwen aan hun school. Om die kans te grijpen zal de gemeenteraad de durf moeten hebben om niet alleen het Openbaar Onderwijs als geheel, maar daarbij ook de afzonderlijke scholen te verzelfstandigen. Scholen kan je zien als op zichzelf staande bedrijven of bedrijfjes, die samen een netwerk vormen, maar niet meer dan dat. Je kan ze ook zien als filialen van één groot bedrijf, bijvoorbeeld Openbaar Onderwijs Groningen geheten. Het zijn twee tegengestelde politieke visies. Laat de gemeenteraad de keuze tussen beide niet uit de weg gaan.

-------------------------------------------------------------------------------- [1] Deze notitie kwam tot stand toen de schrijver, die in het dagelijks leven organisatiekunde doceert aan de Rijksuniversiteit Groningen, zich in gemeentepolitieke zaken verdiepte in verband met zijn kandidaatstelling voor de gemeenteraad in Groningen. Hij spreekt zijn dank uit aan de mensen, werkzaam het Openbaar Onderwijs in Groningen, met wie hij ter voorbereiding van deze notitie inzichtgevende gesprekken heeft mogen voeren.

[2] Correspondentie: Helperbrink 23a, 9722 EG Groningen; tel. 050 5254212, email Dit e-mailadres wordt beschermd tegen spam bots, u heeft Javascript nodig om het te bekijken .